miércoles, 21 de febrero de 2018

El Catastro y su función de apoyo en la lucha contra las actividades delictivas.

El pasado 21 de diciembre tuvo lugar la firma en España de un Protocolo de Colaboración entre el Ministerio de Hacienda y Función Pública y el Ministerio de Justicia, que constituye un ejemplo claro de cómo la información catastral sirve también de herramienta decisiva para luchar contra las actividades delictivas. 

Otro caso más de este modelo de Catastro multipropósito, o multifinalitario, al que nos hemos referido en distintas ocasiones.

Este acuerdo permitirá la agilización del intercambio de información referente a inmuebles registrados en el Catastro que han sido intervenidos, embargados o decomisados, al proceder de actividades delictivas, cuando así se solicita desde el Poder Judicial o el Ministerio Fiscal.

Por parte  del Ministerio de Justicia esta tarea está encomendada a la Oficina de Recuperación y Gestión de Activos (ORGA), creada a finales de 2015, que también recibirá asistencia técnica y asesoramiento del Catastro para la estimación del valor de mercado de los bienes inmuebles sobre los que esta Oficina deba intervenir. Finalmente, las labores de asesoramiento se extienden también a la resolución de divergencias que pueden surgir entre la información contenida en el Registro de la Propiedad y la que se incluye en el Catastro.



La importancia de esta colaboración con el Catastro se plantea como decisiva en aras a conseguir el estrangulamiento financiero y mejorar la lucha contra la criminalidad organizada, que mueve importantes beneficios económicos,- en muchos casos materializados en la adquisición  de inmuebles-, así como la reversión de las ganancias ilícitamente obtenidas en proyectos de ayuda a las víctimas.

En este sentido, este compromiso trasciende el ámbito español y da respuesta a la creciente necesidad de trabajar coordinadamente en el ámbito internacional, cumpliendo así con los requerimientos que define la propia Unión Europea, fundamentalmente a través de la Directiva 2014/42/UE, de 3 de abril, sobre el embargo y el decomiso de los instrumentos y del producto del delito en la Unión Europea. Esta necesidad de coordinación se plantea también en el entorno de las relaciones entre los distintos países de la comunidad iberoamericana.

Para entender con más claridad el alcance de estas iniciativas, puedes ver el contenido de la Plataforma ARO (Asset Recovery Office Platform) de la Unión Europea, destinada a la recuperación de activos procedentes de actividades criminales, en el siguiente enlace:

y la Red iberoamericana de recuperación de activos en este: https://apps.icd.go.cr/rrag/Autenticacion.aspx

martes, 6 de febrero de 2018

¿Datos o infraestructura?: ¿Por dónde empezar un proyecto de modernización catastral?.

Siempre que se ha de afrontar el diseño de un proyecto de reforma catastral es imprescindible revisar los casos que anteriormente se iniciaron en el mismo país o en otros similares, para estudiar los elementos que definieron el éxito o el fracaso de los mismos.

En los últimos veinte años Latinoamérica ha sido una de las regiones en las que se han puesto en marcha algunos de los proyectos de reforma de los catastros más interesantes. Sin embargo, no todos estos proyectos alcanzaron los objetivos deseados. Analizando algunos de estos proyectos fallidos se observa que los motivos que determinaron estos resultados no fueron la falta de acceso a la tecnología necesaria ,-mucha de esta tecnología, sobre todo la generada por empresas de Estados Unidos, puede incluso llegar antes a Latinoamérica que a Europa-, ni tampoco la de profesionales cualificados que puedan participar en el proyecto, -en algunos países de Latinoamérica existen escuelas universitarias que imparten muy buena formación en ciencias de la tierra, y especialmente en Catastro-.

Si no faltaron recursos humanos ni tecnología, ¿qué originó entonces los fracasos detectados?. Como respuesta puede decirse que la carencia que se repite en casi todos estos proyectos es la existencia de déficits notables de infraestructura catastral. Y aquí utilizamos el criterio de “infraestructura” en su sentido más amplio, puesto que dentro de él incluimos:

-      La infraestructura normativa, que incluye el conjunto de normas de distinto rango que definen con precisión qué institución es responsable del Catastro, cuáles son sus competencias y cuales sus métodos de trabajo.

-      La infraestructura institucional, que se refiere al conjunto de recursos materiales (edificios, mobiliario, etc.), humanos y financieros de los que dispone una entidad pública con funciones catastrales, y con la que da cumplimiento a sus obligaciones.

-          Y finalmente, la infraestructura tecnológica, que incluye todos los recursos de hardware y software, especializado y no especializado, que debe de encontrase disponible para hacer frente a la captura, gestión y divulgación de la información catastral, tanto gráfica como alfanumérica.
-        
En definitiva, y como se resume en la siguiente imagen, un proyecto de reforma catastral bien equilibrado requiere de una plena integración entre infraestructuras y datos, si es que se desea evitar riesgos graves en su desarrollo.


En algunos países latinoamericanos se han puesto en marcha en los últimos años procesos de reforma catastral que han otorgado un gran peso a la captura y actualización de la información catastral, en todos sus aspectos. Así, se han adquirido ortofotografías y modelos digitales del terreno, se ha elaborado cartografía catastral, se han realizado barridos para identificar con precisión linderos y edificaciones, se han capturado fotografías de todos los edificios, o se ha actualizado los datos de titularidad jurídica o del valor catastral de las propiedades.

En algunos casos, estos procesos de captura masiva de información se han realizado previamente a que existiera una infraestructura legal, institucional o tecnológica ya establecida y capaz de recibirla, olvidando una de las reglas básicas de la actividad catastral y que no es otra que el enorme dinamismo de los datos que forma el Catastro, característica me gusta resumir señalando, con humor pero también con rigor, que “nada se mueve más que la propiedad inmueble”. No es infrecuente encontrar proyectos en los que las ortofotografías realizadas, las nuevas cartografías o los datos jurídicos levantados se quedan obsoletos y pierden buena parte de su valor en unos pocos años, porque no se integraron dentro de un sistema que garantizase la actualización permanente de esa información. Como consecuencia, algunos años después es necesario rehacer el trabajo realizado al comprobarse que los datos se han quedado desfasados.

En definitiva, es como si se hubieran adquirido los aviones antes de hacer el aeropuerto desde donde deben operar, o como si se suministran los materiales para construir un edificio antes de de que el arquitecto realice el proyecto.

En algunos proyectos recientes la necesidad de desarrollar la modernización del Catastro en un periodo de tiempo limitado obliga a las autoridades responsables a definir un modelo en el que se ejecutan simultáneamente la construcción de la infraestructura y la captura de datos. En estos casos, es imprescindible desarrollar una planificación del proyecto de gran precisión, que garantice que el dato capturado no queda “flotando” porque no se ha desarrollado todavía el sistema que debe acogerlo.

Mayor problema es el caso en el que el conflicto entre instituciones desorienta un proyecto inicialmente bien planteado, pero que se ve desviado en su ejecución. Este parece ser el caso de Colombia en la actualidad.

En una reciente presentación de Mauricio Iregui, Subdirector Finanzas Públicas Territoriales del Departamento Nacional de Planeación (puedes encontrarla en el siguiente enlace:)
se indica que, en el momento actual, la implementación del proyecto de catastro multipropósito en Colombia viene marcada por el desarrollo previo de seis cambios estructurales y críticos, que se describen en la siguiente imagen:



Sin embargo, los puntos 3 (reforma institucional) y 4 (Ley Catastral), -situados plenamente dentro de lo definíamos en los párrafos anteriores como infraestructuras institucional y normativa-, se encuentran pendientes de resolución, cuando deberían preceder a los proyectos piloto ya en ejecución destinados a la captura masiva de información. Será compromiso del nuevo Gobierno surgido tras las próximas elecciones aprobar el ahora paralizado Proyecto de Ley por el cual se regula el Sistema Nacional Catastral Multipropósito, lo cual supondrá no sólo la plena cobertura jurídica del modelo, sino también la resolución definitiva de cuál será la institución que finalmente lidere las competencias en materia catastral en Colombia.

Retomando la reflexión inicial, no parece adecuado desarrollar importantes proyectos de “barrido predial” orientados a la captura masiva de información, como se está haciendo por parte de algunas instituciones colombianas, sin la existencia previa de una fuerte institución catastral que lidere el proceso, y sea la base de las infraestructuras normativas, institucional y tecnológica que todavía están por definir en el modelo catastral.

Parece conveniente sugerir que Colombia debería resolver los conflictos institucionales y legales que han surgido alrededor del proyecto de nuevo Catastro multipropósito, y dotarse de la adecuada infraestructura legal, institucional y tecnológica, antes de seguir desarrollado proyectos de captura masiva de información.


lunes, 22 de enero de 2018

Los cuatro pilares básicos de la seguridad en el Catastro.

En las pasadas fechas he tenido la oportunidad de desarrollar un trabajo de consultoría sobre los procedimientos aplicados en el Catastro de un municipio latinoamericano.

Aunque el alcance del trabajo se refirió a distintos componentes de la actividad, me resultó especialmente interesante la revisión de las cuestiones relacionadas con la seguridad de los datos y de los procedimientos utilizados. De este trabajo nace esta entrada al blog, centrada en las que son, a mi juicio, las cuatro condiciones básicas que debe reunir un sistema de gestión catastral para que pueda considerarse que incluye un nivel mínimo de seguridad, y en consecuencia, que dispone de un modelo confiable y transparente. Alguna de ellas puede parecer obvia, sin embargo todavía se encuentran organizaciones donde no se cumplen.

1ª condición: Sólo se cambian los datos cuando existe un expediente que respalde el cambio:
No puede reconocerse un mínimo nivel de seguridad en un sistema catastral cuando este permite que se realice cualquier tipo de cambio en la base de datos sin que exista el respaldo previo y específico de un expediente de alteración. Por tanto, y como consecuencia, no existe seguridad catastral si no existe un adecuado sistema de gestión catastral que incluya los distintos procedimientos para efectuar los cambios (según sean estos jurídicos, físicos, cartográficos, etc.).

Sólo mediante un sistema de gestión catastral es posible garantizar la trazabilidad y el linaje de los datos que forman el Catastro, conocer su origen y justificación jurídica y, sobre todo, conocer qué ciudadanos y funcionarios participaron en el proceso de su inscripción o  de su modificación.

2ª condición: No debe existir relación directa entre el personal operativo que actualiza la base de datos y los contribuyentes:
Buena parte de las situaciones que generan falta de credibilidad en los datos catastrales se generan a partir de la presión directa que reciben los funcionarios que atienden directamente a los ciudadanos. Estas presiones son la causa en algunas instituciones catastrales latinoamericanas de elevados niveles de riesgo sobre la seguridad y transparencia de los procedimientos, siendo el menos grave de estos comportamientos el acortamiento injustificado de determinados plazos, o el otorgar prevalencia en la tramitación de unos expedientes sobre otros.

La mejor manera de evitar este tipo de comportamientos, que muy frecuentemente pueden clasificarse como delictivos, consiste en separar radicalmente las funciones de atención al público, de las específicas de conservación de la bases de datos.  Ayuda de una manera importante a mejorar la transparencia implantar modelos eficaces de gobierno electrónico, que evitan buena parte de la presión física que acompaña a la atención presencial, y permiten identificar quién actúa y cuando lo hace, en cada una de las fases del procedimiento.

Además, resulta especialmente valioso identificar expresamente a los profesionales que participan en la generación de la información, para hacerles también responsables  en origen de los datos que aportan sus clientes al Catastro. Por ejemplo,  quien debe aportar los datos,- y responsabilizarse de los mismos-, de una compraventa realizada en escritura pública debe ser el Notario que la otorgó, de la misma manera que el agrimensor o topógrafo debe responsabilizarse de los datos del levantamiento cartográfico que realice. La actitud vigilante de sus asociaciones profesionales, exigiendo a sus asociados un comportamiento profesional acorde con su actividad, aporta un valioso nivel adicional de seguridad a los datos que finalmente se integrarán en la base de datos del Catastro.


3ª condición: La asignación de los valores catastrales se realiza mediante procesos automatizados y reglados:
Si la asignación del valor catastral forma parte de las funciones que desarrolla la autoridad responsable de la gestión del Catastro, sólo puede entenderse que se dan unas condiciones mínimas de seguridad en la asignación de ese valor si se cumplen dos condiciones:

-Los datos que se usan para determinar el valor catastral (superficies, usos, categorías, estado de conservación,…), deben de basarse en información objetiva y han de constar en la base de datos del Catastro previamente a la realización del proceso de valoración.

-Todos los criterios utilizados para la determinación del valor, así como las fórmulas aplicadas, deben de estar previamente definidas y publicada en una norma dotada del rango legal adecuado. Es definitiva, debe existir un sistema de valoración catastral reglado y soportado jurídicamente. Es especialmente valioso contar además con un sistema automatizado de valoración catastral, que evite cualquier opción de aplicación subjetiva de la norma, y permita en todo momento conocer cómo se desarrolló el procedimiento de asignación del valor catastral.

En relación con esta condición, deberían revisarse los procesos que siguen determinados valoradores o tasadores independientes en algunos países, para garantizar que su trabajo cumple estrictamente los criterios de profesionalidad y objetividad requeridos, cuando su trabajo incide de alguna manera sobre la valoración catastral.

4ª condición: La gestión catastral y la gestión del impuesto predial se encuentran plenamente conectadas:
Finalmente, cuando los datos o el valor catastral se encuentran conectados con los impuestos prediales o sobre bienes inmuebles, sólo se puede garantizar una mínima seguridad en los procedimientos cuando gestión catastral y gestión tributaria se encuentran plenamente conectadas e interrelacionadas.

El uso fiscal de los datos catastrales aporta un nivel adicional para asegurar el mantenimiento de los datos catastrales, puesto que al menos una vez al año han de ser revisados y utilizados para definir la cuota del impuesto. Pero para que esta ventaja aporte todos sus valores, en ningún caso es aceptable generar las cuentas o documentos de cobro sin la previa alteración de los datos catastrales.

Como en los casos anteriores, la implantación de sistemas informáticos para la gestión eficaz del impuesto predial es de gran ayuda para alcanzar los objetivos deseados. En este caso, la solución que me parece tecnológicamente más oportuna es que esta herramienta de gestión del impuesto se incluya como un subsistema dentro del sistema general de gestión catastral existente.
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La existencia de las cuatro condiciones anteriores no garantiza que una determinada institución catastral disponga de un modelo plenamente seguro. Pero lo que sí parece claro es que la no existencia de alguna de ellas abre importantes brechas de seguridad, que deberían ser subsanadas de manera inmediata por las autoridades responsables del Catastro.

A la vista de los procedimientos que todavía subsisten en algunos catastros nacionales y territoriales parece necesario insistir en que algunas instituciones catastrales latinoamericanas deberían prestar una mayor atención a la mejora del nivel de seguridad en los procesos de conservación de los datos.