¿Deberían perfeccionarse algunos “procedimientos de comunicación catastral” con un trámite de confirmación del “borrador de declaración catastral”?.

Ahora que en España estamos metidos en plena campaña de declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, vuelve a aparecer el debate sobre si tiene cabida en el ámbito de las declaraciones catastrales que impliquen alteraciones físicas de los inmuebles una figura equivalente al “borrador” que ya se utiliza desde hace años en los procesos de declaración del Impuesto sobre la Renta.

De forma resumida, el “borrador” de declaración del Impuesto sobre la Renta es un procedimiento seguido por la Agencia Tributaria en el cual se presenta al contribuyente una propuesta de declaración tributaria, elaborada por la propia Agencia con los datos que ya tiene en su poder. El contribuyente valora estos datos y muestra su conformidad o disconformidad con el “borrador”, con lo que se facilita enormemente al ciudadano el cumplimiento de su obligación de declarar. Se trata de un servicio de gran éxito que añade transparencia y seguridad jurídica, al tiempo que facilita al máximo el cumplimiento de la obligación de declarar.

Por lo que respecta a los “procedimientos de comunicación” en el Catastro, en el número 85 de la revista CT-Catastro publicado el pasado mes de abril, se incluye un artículo de Manuel Olleros Lledó, Jefe de Área Técnica y de Coordinación en la Dirección General del Catastro y un “catastrero” de referencia, con el título “El procedimiento de comunicación catastral como medio de actualización del Catastro y de exención de cargas a los ciudadanos”, que da pie a una reflexión sobre esta cuestión. 

En el ámbito catastral la obligación de presentar al Catastro cualquier alteración física o jurídica que se produzca sobre los inmuebles es también una acción que debe formalizarse a través de una declaración tributaria, como se hace en el caso del Impuesto sobre la Renta, declaración que en algunos casos, -especialmente cuando se trata de datos físicos de parcelas y edificios-,  es de una alta complejidad técnica, lo que requiere contar con el asesoramiento de un profesional que obviamente suele percibir una remuneración por ello. Para descargar a los ciudadanos de estas obligaciones formales se pusieron en marcha los distintos “procedimientos de comunicación catastral”.

Mediante los “procedimientos de comunicación catastral” los Notarios, Registradores, Ayuntamientos y otros órganos de las Administraciones Públicas asumen directamente la obligación de declarar al Catastro determinados datos a los que tienen acceso como consecuencia del desarrollo de sus actividades, produciendo esto un efecto de gran importancia: el ciudadano queda exento de presentar la correspondiente declaración al Catastro, puesto que esta obligación es asumida íntegramente por los fedatarios públicos o las administraciones citadas.

A priori no cabe más que valorar de forma muy positiva estos procedimientos, que materializan el objetivo de que el ciudadanos vea reducidas al máximo las obligaciones formales que se derivan de su relación con la Administración tributaria. Además, cabe añadir que estos procedimientos han sido un rotundo éxito y han funcionado con gran eficacia en lo referido a la comunicación de datos de contenido jurídico remitidos por Notarios y Registradores, pero ¿se puede decir lo mismo cuando nos referimos a la comunicación de datos descriptivos de las características físicas de parcelas y edificaciones, o a determinada información procedente de la modificación del planeamiento y la gestión urbanística?.

Los supuestos relativos a cambios en las características físicas o en los usos de las fincas, que pueden ser objeto de un “procedimiento de comunicación” son los siguientes:

Entidad que “comunica”	Datos de carácter físico comunicados
Notarios y Registradores	Segregación, división, agregación o agrupación de los bienes inmuebles, siempre que cumplan con una serie de actuaciones relativas a la constancia de la referencia catastral, exista correspondencia entre los inmuebles objeto de dichas actuaciones y la descripción que figura en el Catastro y se aporte el plano, representado sobre la cartografía catastral, que permita la identificación de esas alteraciones.
	Actos de parcelación.
Ayuntamientos	Datos derivados del otorgamiento de una licencia urbanística referida a la realización de nuevas construcciones, la ampliación, reforma, rehabilitación, demolición o derribo de las construcciones existentes, la modificación de uso o destino de edificios o instalaciones, y los actos de parcelación.
	Las modificaciones de planeamiento que supongan alteraciones en la naturaleza del suelo. Los proyectos de compensación, reparcelación y de urbanización. La ejecución subsidiaria de obras de rehabilitación, demolición o derribo La ocupación directa de los terrenos destinados a dotaciones.
Administraciones públicas	Acciones de concentración parcelaria, deslinde administrativo, expropiación forzosa y actos de planeamiento y gestión urbanísticos que se determinen reglamentariamente.
Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente	Información con trascendencia catastral  relativa a los cambios de los cultivos o aprovechamientos de los bienes inmuebles rústicos, de la que tenga conocimiento con motivo de ayudas de la Política Agrícola Común.

Existen importantes diferencias en los “procedimientos de comunicación”, según se trate de datos jurídicos o físicos. Podemos destacar tres:

-Los cambios de tipo jurídico generados en cualquier Notaría o  Registro de la Propiedad dan lugar, en todo caso, a un procedimiento de comunicación. Sin embargo, no ocurre así con los datos físicos. Por ejemplo, sólo en los municipios que voluntariamente se acojan, -mediante Ordenanza Fiscal-,  al procedimiento de comunicación  los sujetos pasivos quedarán exentos de la obligación de declarar, siendo el Ayuntamiento correspondiente el obligado a comunicar al Catastro la declaración oportuna. Es decir, que hay municipios en los que los titulares de una licencia de parcelación no deben comunicar nada al Catastro, mientras que en el municipio limítrofe puede seguir existiendo esta obligación.

-Los datos jurídicos remitidos por Notarios y Registradores acceden automáticamente a la base de datos, una vez superados los controles y procesos de validación establecidos en la Sede Electrónica del Catastro. Sin embargo, en la mayoría de los casos en los que se trata de alteraciones físicas de las parcelas, bien sea por información remitida por los municipios o por Notarios o Registradores, el Catastro debe realizar la validación técnica de la representación gráfica oportuna como trámite previo para que se puedan incorporar los cambios a la cartografía catastral. De no poder llevarse a cabo esta validación, subsistirá el deber de los titulares de presentar la declaración catastral.

-Y finalmente, y esta diferencia es importante, en la mayoría de las alteraciones de contenido jurídico los titulares catastrales tienen un conocimiento y un control más completo de qué tipo de cambios se producen y a quienes afectan, mientras que en muchos caso de cambios de contenido físico este tipo de control es mucho menor. Pensemos en el caso de los proyectos de compensación, reparcelación y de urbanización, o en la ejecución subsidiaria de obras por parte de distintas administraciones, en los que la complejidad técnica de la acción pública difícilmente es entendida y controlada en toda su extensión por ciudadanos no expertos. No ayudan nada en este tema las “tradicionales distancias entre las áreas de urbanismo y hacienda de la esfera local”, como señala el autor en el artículo citado, que en muchos casos contribuya a hacer más difícil  este control de la información que afecta al ciudadano.

No olvidemos a este respecto que el Catastro está obligado a contrastar la certeza de los datos que le suministran mediante un “procedimiento de comunicación”, lo que requeriría una labor de comprobación que no es posible desarrollar materialmente con los medios actuales de los que dispone la institución.

Como consecuencia de lo anterior, en determinadas ocasiones el “procedimiento de comunicación” no cumple adecuadamente con los niveles de seguridad jurídica exigibles, por lo que  empiezan a ser frecuentes Resoluciones de los Tribunales Económico-administrativos Regionales (algunas mencionadas en el artículo citado), en los que se cuestiona el perfeccionamiento y la eficacia de los “procedimientos de comunicación” si no se acredita que el ciudadano ha sido debidamente notificado por la administración “comunicadora” del alcance y contenido de los actos que dan lugar a dicha comunicación. 

Igualmente, se cuestiona en sede judicial la eficacia del “procedimiento de comunicación” cuando los intereses de los ciudadanos quedan dañados por una inadecuada coordinación entre el Catastro y la administración que comunica el dato, tal y como se hace en la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 2015, también citada en el artículo, cuando señala que  “la solución no puede ser otra que (el Catastro y no el ciudadano) recabe de la Administración responsable de la alteración los datos, los elementos y las pruebas precisos para que esa discrepancia pueda ser superada y se satisfaga el interés general a que sirve el Catastro”. Como es fácil de entender, la generalización de esta doctrina supondría el fin material del “procedimiento de comunicación”, ante la falta de medios del Catastro para suplir todas las discrepancias que puedan plantearse.

En este escenario no carece de interés plantearse si no sería adecuado completar el “procedimiento de comunicación” (especialmente de datos físicos) mediante una figura equivalente al “borrador de declaración” al que antes nos hemos referido. Un “borrador de declaración catastral” que sería elaborado por las mismas entidades que inician los “procedimientos de comunicación”, pero que tendría un valor añadido respecto a la situación actual: al tener que someterse a un trámite previo de “confirmación del borrador” por el ciudadano se estaría garantizando que, en todo caso, se produce una notificación formal de los datos que luego se remitirán al Catastro, con lo que desaparecerían los supuesto reflejados en las Resoluciones de los Tribunales Económico-administrativos Regionales y en la Sentencia del Tribunal Supremo antes citados.

Si se quiere seguir defendiendo que los datos contenidos en el Catastro deben gozar de la presunción legal de certeza no sólo deberían utilizarse los argumentos normativos que aportan los artículos 3.3 y 16.1 de la Ley reguladora del Catastro, sino que también sería muy positivo demostrar la mayor solvencia posible en términos de seguridad jurídica en todos aquellos procedimientos que dan lugar a la actualización de la información catastral, y esta medida sería una buena prueba de esta voluntad.